Het arrest van het Hof, de betrokken maatregel en het betrokken belang.

Op 15 maart 2022 ll. heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens een arrest gewezen in een zaak van het Communauté genevoise d’action syndicale (CGAS) tegen Zwitserland. Het veroordeelt Zwitserland daarin voor een maatregel die werd aangenomen in het kader van het beheer van de COVID-19-pandemie1.

Zoals heel wat Staten, heeft Zwitserland talrijke maatregelen aangenomen ter bestrijding van het coronavirus, waaronder een absoluut verbod om in het openbaar bijeen te komen tussen 17 maart en 30 mei 2020. Dit verbod werd bestraft met een gevangenisstraf die kon oplopen tot drie jaar of een financiële boete.

De verzoekster in deze zaak is een vereniging die tot statutair doel heeft om de belangen te behartigen van de werknemers en haar ledenorganisaties, namelijk in het domein van de syndicale en democratische rechten. Zij organiseert en neemt elk jaar deel aan tientallen evenementen in het kanton Genève. Het verbod dat werd bevolen door de Zwitserse regering verbood haar dus om haar statutair doel uit te oefenen.

Daar zij van oordeel was dat de betrokken norm niet rechtstreeks kon worden aangevochten vóór een nationale rechter, heeft zij zich vervolgens gewend tot het Europees Hof voor de Rechten van de Mens die het betrokken arrest heeft gewezen met een meerderheid van 4 stemmen tegen 3 en daarbij heeft vastgesteld dat de maatregel die werd aangenomen door de federale Zwitserse regering een schending inhield van artikel 11 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de Mens dat de vrijheid van vergadering en vereniging vrijwaart.

Op het eerste gezicht is de vaststelling duidelijk: de maatregel die door Zwitserland werd aangenomen, miskent het Verdrag. Zoals zo vaak, is, evenwel, niet alles in de titel vervat. Zowel over de grond als door de afwijkende meningen, brengt het arrest van het Hof een nuttige verduidelijking om een licht te werpen op het moeilijke werk van de bestuurders voor de aanname van maatregel en van de rechters voor hun beoordeling.

De motiveringen van het arrest en de onderliggende beginselen

Over de grond van de zaak poneert het arrest van het Hof verschillende verhelderende beginselen: het eerste vloeit voort uit de zaak en de behandeling van de ontvankelijkheid van het beroep. Het Hof spreekt zich, inderdaad, slechts uit nadat alle interne beroepswegen zijn uitgeput. Welnu, in voorkomend geval, had de verzoekster geen beroep ingesteld bij een Zwitserse rechtbank. Het Hof heeft geoordeeld dat dit beroep nochtans ontvankelijk was, met als reden dat het Zwitsers recht de betrokken vereniging de mogelijkheid ontnam tot een effectief beroep in het nationaal recht; er bestaat geen enkel georganiseerd beroep ten opzichte van een besluit van de Zwitserse regering. De verzoekster kon, dus, slechts haar statutair doel uitoefenen met het risico op belangrijke strafrechtelijke sancties.

Vervolgens komt de beoordeling van de evenredigheid van de maatregel die werd aangenomen door de Zwitserse regering. Opnieuw is het werk van het Hof verhelderend. Het lijdt, evenwel, geen twijfel dat de betrokken maatregel een inmenging inhoudt in de uitoefening van een grondrecht. Het Hof herinnert er, in dit opzicht, aan dat dit, nochtans, niet volstaat om een dergelijke maatregel ongeldig te verklaren. Een inmenging in de uitoefening van een grondrecht wordt gerechtvaardigd, voor zover zij beantwoordt aan een drievuldige voorwaarde: (1) zij « bij wet voorzien » is, (2) zij « ingegeven is door een of meerdere gewettigde doelen » et (3) zij « noodzakelijk is in een democratische maatschappij » om die gewettigde doelen te bereiken.

De eerste twee elementen worden niet echt onderzocht, op grond dat, voor wat betreft de gewettigdheid van de doelen (in casu, de bescherming van andermans gezondheid en vrijheden), deze doelen niet werden betwist en, wat betreft de wettelijke basis, zijn onderzoek niet nuttig is.

Het Hof zal, inderdaad, oordelen dat de maatregel buitensporig is in het licht van de noodzaak in een democratische maatschappij. Het is de tweede les die men uit het arrest trekt. Met verwijzing naar zijn gevestigde rechtspraak herinnert het Hof eraan dat de beoordeling van de noodzaak, grotendeels, berust op een beoordeling van de evenredigheid van de maatregel. In dit opzicht is de zwaarte van de sancties, in geval van overtreding, een belangrijk beoordelingselement, net als de omstandigheden van onderhavig geval.

Omtrent dit laatste punt « erkent het Hof dat de dreiging voor de volksgezondheid die uitging van het coronavirus zeer ernstig was, dat de kennis van de kenmerken en gevaarlijkheid van het virus zeer beperkt waren in de aanvangsfase van de pandemie en dat, dientengevolge, de Staten zeer snel hebben moeten reageren tijdens de in aanmerking genomen periode ». In hoofdzaak « houdt het rekening met de tegengestelde belangen die op het spel stonden in de zeer complexe context van de pandemie, en namelijk met de positieve verplichting die wordt opgelegd aan de Staten die partij zijn bij het Verdrag om het leven en de gezondheid te beschermen van personen die onder hun bevoegdheid vallen, krachtens, in het bijzonder, de artikelen 2 en 8 van het Verdrag ». Het Hof erkent, dus, dat het opduiken van een nieuwe ziekte, waarvan de kennis zeer lacuneus is, in aanmerking moet genomen worden in de beoordeling van de evenredigheid van de maatregel. De verplichting voor de Staten om de gezondheid van hun burgers te beschermen spruit voort uit deze evaluatie.

Daarmee rekening houdend, ontbreekt, nochtans, de evenredigheid van de maatregel, acht het Hof. De motivering daarvan is, in wezen, dubbel: (1) het verbod is absoluut – zonder enige mogelijkheid tot uitzondering – en (2) aangezien het verbod absoluut is, moet men, op zijn minst, beschikken over een effectieve rechterlijke toetsing. Deze controle ontbreekt in voorkomend geval. Om die reden is de maatregel niet evenredig. Deze vaststelling wordt versterkt door het feit dat, in diezelfde periode, de toegang tot de werkplek, zelfs indien meer dan 5 personen (het maximum toegelaten voor een vergadering) bijeenkwamen, werd toegestaan. Bij gebrek aan uitleg over dit verschil houdt de maatregel, dus, geen steek.

Het Hof haalt ook de omvang van het democratisch debat aan; het erkent dat, onder dergelijke omstandigheden, een beperkter parlementair debat gerechtvaardigd kan worden, maar dat, in dat geval, een rechterlijke toetsing zich, des te meer, opdringt.

Het bepalend element lijkt, derhalve, de afwezigheid van een voorafgaandelijk hoger beroep tegen de maatregel zelf te zijn geweest.

De meningen en de draagwijdte van het arrest

Het arrest – we hebben het gezien – werd uitgesproken met een (zeer) geringe meerderheid van 4 stemmen tegen 3. Het is vergezeld van twee meningen: een eensluidende mening en een afwijkende mening.

De afwijkende mening is een instrument waarmee rechters hun verschil van mening kunnen uitdrukken met de conclusie waartoe het Hof komt. Zij helpt om het denkproces te begeleiden.

In voorkomend geval zijn de twee ondertekenende rechters van oordeel dat het arrest het intentieproces van het Zwitsers gerecht zou maken en zo, nodeloos, de Zwitserse wetgeving inzake bestrijding van de Covid-19-pandemie abstract zou beoordelen en daarbij de aanname van niet anders gespecificeerde andere minder strenge maatregelen zou aanbevelen.

Wij delen de vaststelling van de rechters in hun afwijkende mening niet, maar waarderen, in het bijzonder, het aandachtspunt dat zij daarin formuleren. Het lijkt ons, inderdaad, dat het Hof wel degelijk de reden van onevenredigheid aanhaalt: de afwezigheid van rechterlijke toetsing en het gebrek aan rechtvaardiging van twee, op het eerste gezicht, onverzoenbare hypotheses: het verbod op bijeenkomsten om een mening te uiten, terwijl werkvergaderingen toegelaten blijven.

De moeilijkheid die te kennen wordt gegeven door de rechters in de afwijkende mening is wel degelijk deze die wij in de titel aanhaalden: oordelen over de evenredigheid moet niet bestaan in een beginselverklaring volgens dewelke het mogelijk zou zijn om het anders te doen. Oordelen over de evenredigheid bestaat in het evalueren van de maatregel, zoals zij werd genomen, op het ogenblik waarop zij werd genomen, rekening gehouden met de omstandigheden van het specifieke geval.

De conclusie die daaruit wordt getrokken door rechter Krenc

Rechter Krenc heeft een eensluidende mening uitgebracht. Zijn conclusie vat de toestand goed samen, wij geven hem hieronder weer:

« Tegenover een dermate buitengewone en onzekere toestand als de Covid-19-pandemie was de taak van de nationale overheden die garant staan voor de volksgezondheid aanzienlijk ingewikkeld, in het bijzonder aan het begin van deze pandemie waarvan niemand de omvang, noch de duur, kon voorspellen. Deze complexiteit moet in aanmerking genomen worden bij de evaluatie van beslissingen, met het voordeel van de afstand in de tijd. Het huidig arrest legt gezonde bakens die voortspruiten uit het behoud van de opvatting die ik heb van de Rechtstaat in de zin van het Verdrag. Het Hof was het aan zichzelf verplicht deze te herinneren. Zo niet, zou het in haar opdracht tekortschieten ».

Van onzentwege wensten wij deze analyse, in alle bescheidenheid, om gelijkaardige redenen te delen.

 

————————
1. Communauté Genèvoise d’Action Syndicale (CGAS) tegen ZWITSERLAND (coe.int)